PPP催收記

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤

　　一位華東某省投資建設(shè)公司的PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人突然發(fā)現(xiàn)，自己已經(jīng)被某地方政府的保安列入了黑名單。這一動(dòng)作的起因是，他上門催款的次數(shù)太多了。他回想數(shù)年前赴該地談項(xiàng)目時(shí)，自己享受的是被當(dāng)?shù)卣�府“一把手”接待的高�?guī)格待遇。

　　這家投資建設(shè)公司從2014年開始投資PPP(政府和社會(huì)資本合作模式)項(xiàng)目。目前，該公司總計(jì)運(yùn)營接近70個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及醫(yī)院、市政道路、公園、水利等多種類型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，總投資額達(dá)到350億元左右。

　　2020年，大量PPP項(xiàng)目逐漸從建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營期。但這家公司發(fā)現(xiàn)，部分地方政府難以履行支付責(zé)任。近三年來，該公司積累的地方政府欠款達(dá)到30億元。

　　2014年也是PPP模式出爐的一年。

　　十年間，PPP模式拉動(dòng)了逾十萬億元投資，“一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用”。但因多采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的形式，PPP模式讓地方政府積累了大量長期支出責(zé)任。

　　明樹科技公司根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺信息統(tǒng)計(jì)，截至2023年2月，在PPP項(xiàng)目中，政府未來總支出責(zé)任共計(jì)為14.34萬億元，其中2024年到2033年，全國政府支出責(zé)任共計(jì)為8.31萬億元。僅2024年，PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任就達(dá)到8419億元。

　　一方面在土地出讓收入下降、稅收收入承壓的背景下，部分地方政府難以履行PPP項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任；另一方面，社會(huì)資本面臨對金融機(jī)構(gòu)的還本付息壓力。這也導(dǎo)致支出風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目公司中積累。

　　上述投資建設(shè)公司PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人說，每個(gè)PPP項(xiàng)目的出資，均以社會(huì)資本出資為主，政府出資較少，項(xiàng)目貸款也主要是由社會(huì)資本兜底。因此，目前社會(huì)資本方不僅要在收入端承受部分地方政府暫緩履行支出責(zé)任帶來的壓力，在支出端還要持續(xù)償還貸款的壓力。

　　該投資建設(shè)公司已經(jīng)被金融機(jī)構(gòu)抽貸約20億元。該負(fù)責(zé)人說：“減少了20億元流動(dòng)性現(xiàn)金，再加上地方政府的30億元欠款，公司一下少了50億元。對于一家民營企業(yè)而言，這是不能承受的�！蹦觋P(guān)將至，該負(fù)責(zé)人的催款壓力不言而喻。

　　與一般地方政府欠款主體不同的是，大量PPP項(xiàng)目屬于市政公共服務(wù)領(lǐng)域。如果這些項(xiàng)目公司無法維持運(yùn)營，依托于項(xiàng)目的公共服務(wù)也可能會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)。

　　在維持運(yùn)作和降低支出的雙重壓力下，地方政府和社會(huì)資本開始博弈。2024年，部分省份發(fā)布的規(guī)范管理PPP存量項(xiàng)目相關(guān)文件中提出了通過協(xié)商，修改項(xiàng)目合作期限、利潤率、折現(xiàn)率等參數(shù)，重新簽訂PPP合同的方式。

　　11月8日，財(cái)政部披露化債方案，包括增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力等。

　　但地方政府中仍有一些未定義的支付責(zé)任有待明確，PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任就是其中重要的一項(xiàng)。

　　上述PPP負(fù)責(zé)人說，希望政府能夠重視PPP項(xiàng)目中地方政府的支付問題。地方政府應(yīng)該明確存量PPP項(xiàng)目中的債務(wù)口徑，將已經(jīng)發(fā)生、欠付未付的支出責(zé)任納入隱性債務(wù)范疇，安排相關(guān)政策化解運(yùn)營期社會(huì)資本的壓力。

　　催債

　　上述PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人也沒想到自己的身份轉(zhuǎn)換如此之快。在投資項(xiàng)目階段，他是前述地方政府的貴賓，時(shí)常得到地方政府“一把手”“二把手”和分管領(lǐng)導(dǎo)的接待。

　　但等到項(xiàng)目回款階段，他就再也沒見到過該地地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，能見到分管領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)是最高規(guī)格了。到現(xiàn)在，他連政府的大門都進(jìn)不去了，因?yàn)樗�和幾位�?jīng)常上門催債的同事已經(jīng)被政府保安列入黑名單。

　　該負(fù)責(zé)人曾向當(dāng)?shù)刎?cái)政監(jiān)管部門投訴過這一情況，部門對項(xiàng)目進(jìn)行核實(shí)后，認(rèn)定了當(dāng)?shù)卣�府的�?yīng)付責(zé)任。當(dāng)該負(fù)責(zé)人就此責(zé)任認(rèn)定找當(dāng)?shù)卣�府分管領(lǐng)導(dǎo)交流時(shí)，對方也認(rèn)可他們的壓力，但“雙手一攤，就是沒錢”。

　　他曾希望通過將支出責(zé)任納入隱性債務(wù)的方式化解壓力，但被監(jiān)管部門告知這部分支出責(zé)任無法納入隱性債務(wù)。

　　該負(fù)責(zé)人統(tǒng)計(jì)過近年公司運(yùn)營PPP項(xiàng)目的付費(fèi)情況：一分錢不給的情況比較少，大部分地方政府會(huì)支付一部分款項(xiàng)、欠一部分款項(xiàng)；南方的市縣欠款額度較少，北方市縣的欠款額度較高，支付額度不到應(yīng)付責(zé)任的十分之一。

　　該負(fù)責(zé)人討要的欠款主要來自地方政府在PPP項(xiàng)目中應(yīng)付未付的費(fèi)用。

　　PPP項(xiàng)目主要采用三種付費(fèi)方式，分別是：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼以及使用者付費(fèi)。在實(shí)踐中，前兩者，特別是可行缺口補(bǔ)貼是PPP付費(fèi)的主要模式。

　　可行性缺口補(bǔ)助是指政府利用財(cái)政資金補(bǔ)貼項(xiàng)目，使項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上具有可行性。

　　2015年，財(cái)政部出臺《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，提及可行性缺口補(bǔ)貼為社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。

　　當(dāng)PPP建設(shè)走過高峰期，逐漸進(jìn)入運(yùn)營期后，一些項(xiàng)目公司發(fā)現(xiàn)政府難以按照合同約定的金額支付。

　　要不到錢是一種情況，還有另一種情況：項(xiàng)目無法進(jìn)入運(yùn)營期。

　　2023年下半年，上述建設(shè)投資公司在西南某省的一個(gè)河道水系環(huán)境類政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目，遲遲無法完成驗(yàn)收，該項(xiàng)目的總投額為18億元左右。

　　PPP項(xiàng)目從建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營期需要經(jīng)過一系列程序，其中最重要的就是需要地方政府作為“業(yè)主”方的竣工驗(yàn)收和項(xiàng)目結(jié)算。只要不進(jìn)行項(xiàng)目結(jié)算，項(xiàng)目就不會(huì)進(jìn)入運(yùn)營期，地方政府也就暫不用履行支出責(zé)任。

　　上述PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人發(fā)現(xiàn)，地方政府會(huì)找各種各樣的理由來暫緩支出責(zé)任，或者試圖重新協(xié)商，績效考核不達(dá)標(biāo)是經(jīng)常出現(xiàn)的一種情況。

　　曾經(jīng)為多個(gè)PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)并幫助解決糾紛爭議的大成律師事務(wù)所高級合伙人黃華珍認(rèn)為，當(dāng)前支付難題有多方面原因。一是支付意愿問題，有些地方“新官不理舊賬”，特別是對“僵局項(xiàng)目”避而遠(yuǎn)之，缺少解決問題的動(dòng)力。二是支付能力問題，無論是使用者，還是政府，都可能存在支付能力下降的問題。部分項(xiàng)目啟動(dòng)前，按照較高的增長率測算了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益，但實(shí)際增長率并未達(dá)到預(yù)期，加劇了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)壓力。三是決策機(jī)制問題，當(dāng)前國有資金、政府都面臨著定期審計(jì)、巡視、專項(xiàng)檢查等情況。因擔(dān)心被“回頭看”，部分決策者和執(zhí)行者的決策效率、執(zhí)行效率受到較大影響。

　　項(xiàng)目公司承壓

　　北方某城市PPP項(xiàng)目公司正在運(yùn)營一個(gè)總投資約16億元的PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目于2021年進(jìn)入運(yùn)營期，至今已運(yùn)營近3年，付費(fèi)方式為可行性缺口補(bǔ)貼。

　　按照當(dāng)初的項(xiàng)目合同，當(dāng)?shù)卣�府部門每年應(yīng)該支付項(xiàng)目公司數(shù)百萬元的運(yùn)維款以及接近億元的可行性缺口補(bǔ)貼款項(xiàng)。具體支付方式為：相關(guān)部門在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)每年完成績效評價(jià)，績效評定合格后，部門應(yīng)向財(cái)政部門提交付費(fèi)申請，財(cái)政部門應(yīng)在收到付費(fèi)申請后若干個(gè)工作日內(nèi)將付費(fèi)金額支付給項(xiàng)目公司。

　　但從項(xiàng)目運(yùn)營至今近三年的時(shí)間里，地方政府只支付了十分之一左右的費(fèi)用。

　　由于補(bǔ)貼不到位，該項(xiàng)目公司已經(jīng)半年沒有發(fā)工資。該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說，項(xiàng)目開展的前三年，公司受益于留抵退稅政策，獲得了億元以上的現(xiàn)金流。這部分現(xiàn)金流支撐了公司的運(yùn)維。但是，現(xiàn)在公司現(xiàn)金流已經(jīng)枯竭，還需要承擔(dān)每年數(shù)千萬元以上的利息以及不同階段的還本壓力。

　　為了解決這個(gè)項(xiàng)目的資金問題，該負(fù)責(zé)人嘗試諸多辦法，但是最終沒有成功。因?yàn)檫�本付息壓力太大，該負(fù)責(zé)人與金融機(jī)構(gòu)溝通能否展期。金融機(jī)構(gòu)稱，就算是資金展期，也需要地方政府出面牽頭；同時(shí)也要明確，展期期間，是由政府還是社會(huì)資本負(fù)責(zé)償還利息。

　　該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人就此和當(dāng)?shù)夭块T溝通，當(dāng)?shù)夭块T負(fù)責(zé)人表示，其要先和主要領(lǐng)導(dǎo)溝通匯報(bào)，主要領(lǐng)導(dǎo)同意后，相關(guān)部門再來執(zhí)行。

　　在與地方政府溝通過程中，該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人感覺像和“空氣”過招——“對方態(tài)度特別好，但是不會(huì)主動(dòng)作為，科長推局長，局長推市長�！�

　　前述投資建設(shè)公司負(fù)責(zé)人說，地方政府的欠款使得公司的諸多PPP項(xiàng)目運(yùn)營舉步維艱。無論是對金融機(jī)構(gòu)還是對上下游承包商、材料商的欠款，最終都會(huì)壓在社會(huì)資本身上。利息壓力更是讓社會(huì)資本輾轉(zhuǎn)騰挪，持續(xù)失血。由于資金短缺或其他原因，項(xiàng)目運(yùn)營接近停擺時(shí)，為了維持公共服務(wù)能力，地方政府就會(huì)出手將項(xiàng)目收回，自己運(yùn)營。該投資建設(shè)公司運(yùn)營的一個(gè)污水處理廠在建成后，就因地方政府沒有履行支付責(zé)任，面臨無法持續(xù)運(yùn)營的狀況，最終被地方政府收回了。

　　新的博弈

　　北方某縣財(cái)政部門人士正在尋找一個(gè)合適的第三方測算公司，來復(fù)核社會(huì)資本的工程量。

　　該人士所要復(fù)核的PPP項(xiàng)目是一個(gè)物流倉儲(chǔ)類項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中曾壓縮過一次工程量，結(jié)果社會(huì)資本向相關(guān)部門提交的工程量超過了壓縮前。社會(huì)資本方稱，這是因?yàn)樵黾恿嗽O(shè)備采購。

　　按照合同約定，該項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用是每年1000萬元。但是因?yàn)樵擁?xiàng)目大量庫房空置，所以目前項(xiàng)目公司只有少數(shù)財(cái)務(wù)和后勤人員。

　　該財(cái)政人士正尋找第三方測算公司，待重新測算來確定實(shí)際工作量后，再?zèng)Q定自身的支出責(zé)任。

　　該財(cái)政人士介紹，當(dāng)?shù)剡�有一個(gè)醫(yī)院類PPP項(xiàng)目維持著較好的運(yùn)營狀態(tài)，能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡。因?yàn)楫?dāng)?shù)卣�府給了一些特殊政策，比如將該醫(yī)院列為征兵、考編、在編體檢的定點(diǎn)醫(yī)院。

　　政府每年都和該醫(yī)院項(xiàng)目的社會(huì)資本溝通，僅支付項(xiàng)目還本付息的部分。因此，至今該項(xiàng)目公司仍未盈利。

　　南方某市負(fù)責(zé)PPP的財(cái)政部門人士經(jīng)常碰到PPP社會(huì)資本方來部門“要債”。

　　該人士稱，因財(cái)政緊張，PPP項(xiàng)目中的政府支付責(zé)任部分與專項(xiàng)債、隱性債務(wù)一樣存在償還難題。但政策層面對隱性債務(wù)和法定債務(wù)化債政策較為明晰，但對PPP債務(wù)的化債思路仍未明確。盡管主要領(lǐng)導(dǎo)對PPP方面持有“新官理舊賬”的態(tài)度，但主要還是從“節(jié)流”(新的項(xiàng)目暫停，舊的未完工項(xiàng)目盡量壓減投資額度)以及采用與項(xiàng)目公司、銀行協(xié)商展期支付的方式來解決問題。

　　另一方面，地方政府正在重新“審視”自己在PPP模式上承擔(dān)的支付責(zé)任。

　　公開信息顯示，2024年，多地財(cái)政部門開始調(diào)研地方存量PPP項(xiàng)目問題，其中的思路之一就是“重新協(xié)商”。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，北方某省下發(fā)《推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)存量項(xiàng)目規(guī)范管理的通知的征求意見稿》(下稱“通知”)，其中要求“對于已進(jìn)入運(yùn)營期的PPP存量項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)評估運(yùn)營內(nèi)容、科學(xué)測算政府付費(fèi)金額，必要時(shí)可與社會(huì)資本進(jìn)行友好協(xié)商，對項(xiàng)目合作期限、利潤率、折現(xiàn)率等參數(shù)進(jìn)行調(diào)整后重新簽訂PPP合同”。

　　黃華珍表示，目前根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，社會(huì)資本與地方政府的糾紛大部分要通過行政訴訟解決，但在實(shí)操過程中，行政訴訟面臨立案難、審理難、執(zhí)行難等現(xiàn)實(shí)困難。此外，在地方政府財(cái)政承壓的背景下，訴訟未必是解決爭議的最佳途徑。PPP仲裁的效力也有限，調(diào)解制度則面臨國有機(jī)構(gòu)決策難的困境。

　　黃華珍提出，應(yīng)建立多元化的PPP糾紛解決機(jī)制，不要讓PPP糾紛解決走向行政訴訟一條道�？梢詤⒄彰绹�底特律破產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)建立談判促進(jìn)機(jī)制，將相關(guān)方全部納入談判機(jī)制中一并解決。在這方面已經(jīng)可以看到一些案例，比如深圳國際仲裁院建立了與仲裁對接的促進(jìn)談判機(jī)制，可在PPP糾紛處理領(lǐng)域復(fù)制這一方法。