深度｜政府投資基金募資難、花錢難、退出難，如何破解？

　　作者：陳益刊 責(zé)編：姚君青

　　為了充分發(fā)揮財政資金撬動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，近些年中國政府投資基金規(guī)模逐年攀升，已超7萬億元。這筆資金能否規(guī)范高效使用成為社會關(guān)注焦點。

　　近期，一些省份陸續(xù)公開了2023年當(dāng)?shù)仡A(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告(下稱“審計報告”)，在肯定政府投資基金對經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)揮引導(dǎo)促進(jìn)作用的同時，也指出一些政府投資基金存在的問題。

　　這些問題包括，部分政府投資基金募集社會資本難，一些基金募集到位率低；部分政府投資基金投向不合規(guī)，沒有支持重點產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)項目，而是有的投向房地產(chǎn)項目、有的拿去償還債務(wù)；部分基金投資緩慢，存在資金閑置、甚至違規(guī)舉債，形成隱性債務(wù)等情形；一些政府投資基金管理水平低，相關(guān)制度不完善，到期項目投資資金退出難等。

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，政府投資基金的核心問題在于政府與市場邊界不清，最大的矛盾在于其既有政策上的目標(biāo)約束也有市場收益的訴求，使得政府投資基金在實際運(yùn)作過程中存在資金募資困難、監(jiān)管約束較多、市場化不足、缺乏專業(yè)人才、可投標(biāo)的物缺乏、退出渠道不暢等諸多問題。政府解決以上問題的核心在于厘清政府與市場的邊界，回歸引導(dǎo)性、服務(wù)性政府角色，將基金運(yùn)營中的市場問題交給市場解決。

　　募資難何解

　　所謂政府投資基金，是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

　　在財政收支矛盾逐步加大的背景下，政府投資基金改革傳統(tǒng)財政資金使用方式，即通過吸引社會資本來支持地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，因此備受青睞。政府投資基金數(shù)量和規(guī)模逐年攀升，已經(jīng)成為地方穩(wěn)投資重要抓手。

　　根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2023年，我國累計設(shè)立政府引導(dǎo)基金2086只，目標(biāo)規(guī)模約12.19萬億元，已認(rèn)繳規(guī)模約7.13萬億元。

　　從地方審計報告披露的問題來看，募資難是當(dāng)前政府投資基金發(fā)展的一大痛點，甚至有的地方虛假募資。

　　山西審計報告在披露省級政府投資基金運(yùn)行方面問題時稱，山西金融投資控股集團(tuán)有限公司和山西省文化旅游投資控股集團(tuán)有限公司2個基金管理機(jī)構(gòu)，將財政性資金、企業(yè)虛假出資和基金管理人出資，計入社會資本，虛報募集基金社會資本約103億元。

　　遼寧審計報告稱，2只子基金應(yīng)繳資金3.48億元未募集到位；1只規(guī)模2000萬元的基金，社會資本僅出資10萬元。

　　內(nèi)蒙古審計報告指出，2個地區(qū)違規(guī)使用1.79億元政府債券資金設(shè)立基金，部分基金募集到位率低。

　　中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副教授胡波告訴第一財經(jīng)，政府投資基金屬于私募股權(quán)投資基金的范疇，私募股權(quán)投資基金行業(yè)普遍面臨募資難問題。今年以來新募集設(shè)立的私募股權(quán)投資基金中，來自政府和國有企業(yè)出資的資金規(guī)模占比達(dá)80%以上。社會資本募資難反映到政府投資基金領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為政府投資基金本級政府出資占比較高。

　　“一些政府投資基金擬投資子基金由于無法按照預(yù)期計劃募集到足夠的社會資本，進(jìn)一步影響到政府投資基金的對外投資進(jìn)度。此外，由于近期資本市場IPO(首次公開募股)節(jié)奏收緊，項目退出預(yù)期走弱，客觀上也影響了政府投資基金及子基金的直接投資進(jìn)度。上述問題又進(jìn)一步導(dǎo)致部分政府投資基金及子基金存在一定資金閑置現(xiàn)象�！焙�波說。

　　為防范地方債務(wù)風(fēng)險，財政、金融監(jiān)管不斷強(qiáng)化。2018年資管新規(guī)發(fā)布后，金融機(jī)構(gòu)出資政府投資基金受到較大限制，而受經(jīng)濟(jì)下行壓力，社會資本出資政府投資基金的意愿也在下降。因此有專家建議，國家相關(guān)部委進(jìn)一步放寬金融機(jī)構(gòu)參與出資政府投資基金的限制，破解政府投資基金募資難題。

　　羅志恒建議，可以廣泛吸引PE/VC(私募股權(quán)和風(fēng)險投資)機(jī)構(gòu)、主權(quán)財富基金、高凈值個人等風(fēng)險承擔(dān)能力更高的投資主體進(jìn)入政府投資基金，豐富社會資本來源。

　　“以往政府投資基金的募資對象主要是銀行、保險等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)雖然資金量充足，但風(fēng)險承擔(dān)能力弱，更傾向于固定的投資回報率，與政府投資基金回收期長、回報率不穩(wěn)定的特質(zhì)不符。往后投資基金的募資對象可轉(zhuǎn)向PE/VC投資機(jī)構(gòu)、主權(quán)財富基金、高凈值個人等風(fēng)險承擔(dān)能力與投資項目更匹配的投資主體。”羅志恒說。

　　他認(rèn)為，政府投資基金募集資金的范圍也不應(yīng)局限于國內(nèi)，在金融大開放的背景下，基金可以嘗試與境外金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立基金，廣泛吸收海外資本，再返投于國內(nèi)。

　　當(dāng)然，一些地方熱衷于設(shè)立政府投資基金，基金數(shù)量過多、投向重復(fù)、資金分散等問題也受到關(guān)注。比如山西審計報告稱，涉及投資約260億元的82只子基金，存在未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立或逆程序設(shè)立等問題。

　　羅志恒表示，部分地方盲目跟風(fēng)，設(shè)立多只、大規(guī)模政府投資基金，但區(qū)域內(nèi)可投項目較少、金融環(huán)境較差，導(dǎo)致基金空有目標(biāo)募資額的架子，后期根本無法實現(xiàn)募資，造成財政資金和人力物力的浪費。建議各地在發(fā)展政府投資基金時要根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目資源的實際情況合理確定政府投資資金的數(shù)量和規(guī)模，避免追求數(shù)量上的“多”、數(shù)值上的“大”。政府投資資金應(yīng)當(dāng)因地制宜，不能千篇一律、重復(fù)建設(shè)。

　　胡波建議，加強(qiáng)政府投資基金省級統(tǒng)籌，由省級政府或政府主管部門出臺適用于本省各級政府投資基金的相對統(tǒng)一的管理制度要求。嚴(yán)格限制縣級及以下政府設(shè)立政府投資基金。

　　新增隱性債務(wù)、投向不合規(guī)

　　羅志恒表示，為了吸引銀行等社會資本進(jìn)入，政府投資基金往往承諾回購本金或設(shè)定最低投資收益，產(chǎn)生隱性債務(wù)問題；同時資金來源單一，后資管新規(guī)時代，銀行、保險等資本投資基金的難度增加，導(dǎo)致許多基金無法設(shè)立或后續(xù)投資遲遲不到。

　　一些地方審計也發(fā)現(xiàn)政府投資基金新增隱性債務(wù)情形。

　　比如，內(nèi)蒙古審計報告指出，1個地區(qū)以政府投資基金運(yùn)作形式變相違規(guī)舉債80億元，自治區(qū)本級1只基金以債權(quán)形式投資項目11.2億元。云南審計報告稱，1個公司利用政府投資基金質(zhì)押擔(dān)保違規(guī)融資19.28億元。山西審計報告稱，省級15只子基金“名股實債”投資12.83億元。

　　胡波表示，部分地方政府投資基金仍存在一定的合規(guī)性問題，部分政府投資基金存在債權(quán)投資或明股實債投資現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)生相對較多。不過近兩年利用政府投資基金變相增加地方政府債務(wù)的現(xiàn)象很少。

　　目前政府投資基金主要為產(chǎn)業(yè)類，如支持當(dāng)?shù)貞?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)、新能源、新材料等，希望借此助推地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級或招商引資。不過審計發(fā)現(xiàn)，存在一些政府投資基金投向不符合設(shè)立初衷、一些基金業(yè)并未如期投向本地產(chǎn)業(yè)、資金閑置情況。

　　比如，安徽審計報告稱，4只基金落實重點支持企業(yè)類型要求不到位，2只基金落實重點支持產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域要求不到位，未按要求對接投資科研院所和高等院校項目、支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等。

　　福建審計報告稱，政府投資基金的杠桿作用有限，部分基金由于投資項目少，結(jié)存資金用于購買結(jié)構(gòu)性存款等；部分基金違規(guī)以委托貸款方式投資項目。云南審計報告稱，1個公司借用政府投資基金1.54億元用于償還債務(wù)。山西審計報告指出，8.12億元基金違規(guī)投向房地產(chǎn)開發(fā)等項目；2.3億元基金超合同約定比例投資省外私募股權(quán)基金。

　　胡波表示，一些政府投資基金由于缺乏必要的投向指導(dǎo)和監(jiān)督，出現(xiàn)投向偏離基金設(shè)立方案的現(xiàn)象。

　　羅志恒認(rèn)為，政府投資基金的核心訴求在于促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此政府投資基金在投資地區(qū)與行業(yè)方面都有較為嚴(yán)格的限制，最為常見的是通過設(shè)置返投比例限制投資基金投資于本地區(qū)的投資額。

　　他表示，一方面，返投比例較高的地區(qū)，投資機(jī)會相對較少，項目挖掘周期較長，政府投資基金效率低下，資金閑置問題突出，部分基金管理人視其為“卡脖子”資金，參與政府投資基金的積極性下降。另一方面，很多基金在臨近截止才會著手返投事宜，或者通過在外地設(shè)立子公司，將部分資金轉(zhuǎn)移到子公司，年末合并財務(wù)報表時將其計入本地，實際投資卻發(fā)生在外地，使返投比例限制流于形式，并未真正達(dá)到促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

　　政府投資基金項目推進(jìn)慢、資金閑置情況也時有發(fā)生。

　　比如，遼寧審計報告稱，基金投資推進(jìn)緩慢，1只基金資金到位5.02億元，完成直投項目2個，累計投入資金4830萬元，僅占到位資金的 9.66%。寧夏審計報告稱，設(shè)立的4400萬元股權(quán)投資基金，主要用于投資區(qū)內(nèi)創(chuàng)新型企業(yè)，因要求的投資收益率過高，導(dǎo)致3520萬元基金閑置。山西審計報告稱，前述山西金控集團(tuán)、山西文旅集團(tuán)等3戶企業(yè)管理的14.31億元基金長期閑置。

　　羅志恒表示，政府投資基金雖然不以營利為目的，但國有資產(chǎn)屬性要求保值增值，管理人怕出錯擔(dān)責(zé)，不敢將資金投入處于種子期、初創(chuàng)期的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。大部分政府投資基金實際投資于成熟期等偏后期項目，或直接購買理財產(chǎn)品，甚至直接閑置，沒有達(dá)到促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的政策目標(biāo)。

　　胡波建議，加強(qiáng)政府投資基金出資管理。在基金設(shè)立論證階段，財政部門應(yīng)牽頭進(jìn)行財政承受能力論證，確需出資設(shè)立的基金，財政出資應(yīng)納入預(yù)算管理并報本級人大審議�；�金設(shè)立后，原則上應(yīng)堅持分階段按投資進(jìn)度對母子基金進(jìn)行出資；同時，減少母子基金層級，限制多層嵌套，減少資金在不同層級的閑置。

　　他認(rèn)為，要加強(qiáng)政府投資基金投向指導(dǎo)。建議發(fā)展改革部門會同政府投資基金行業(yè)主管部門，在深入研究本地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過發(fā)布基金投資指南、行業(yè)指引等不同形式，引導(dǎo)政府投資基金及其子基金圍繞本地區(qū)擬重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資布局。

　　“同時，通過出臺政府投資基金投資負(fù)面清單，防止政府投資基金投向房地產(chǎn)、產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)、高污染高耗能等落后或擬淘汰產(chǎn)業(yè)�！焙�波說。

　　羅志恒表示，實踐證明，政府對投資基金的種種限制并未達(dá)到促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，反而產(chǎn)生無法吸引優(yōu)秀基金管理人、扭曲管理人投資動作、基金運(yùn)營效率低下等問題。不如適當(dāng)放開返投比例、注冊地等限制，讓基金按照市場化原則運(yùn)行。近幾年已有多只基金開始放寬返投比例、準(zhǔn)入門檻與注冊地要求、政府投資基金出資比例等限制，例如青島市新舊動能轉(zhuǎn)換投資基金將返投倍數(shù)由2.0倍降至1.1倍。

　　管理水平低、退出難

　　從地方審計報告披露的問題來看，一些政府投資基金相關(guān)制度缺失，機(jī)構(gòu)管理水平較低，已到期項目投資資金退出難，基金未及時收回，甚至存在損失風(fēng)險。

　　內(nèi)蒙古審計報告稱，一些政府投資基金存在基金管理費未與績效掛鉤，基金管理人不符合資質(zhì)或違規(guī)脫離監(jiān)管，已到期項目投資資金退出難等問題。

　　天津?qū)徲媹蟾娣Q，引導(dǎo)基金回收目標(biāo)未實現(xiàn)。截至2023年末，應(yīng)回收歸集的8.95億元權(quán)益資金回收4.2億元。

　　安徽審計報告指出，當(dāng)?shù)?只母基金的管理機(jī)構(gòu)未建立健全合格投資者適當(dāng)性制度、財產(chǎn)分離制度等內(nèi)控制度，未按規(guī)定對內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。觸發(fā)回購事項管理機(jī)制存在缺陷。由于合伙協(xié)議未明確處置觸發(fā)回購事項的決策主體及審批流程，2只基金投資的50個項目發(fā)生觸發(fā)回購事項長期未處置。

　　山西審計報告稱，由于投資項目停工停產(chǎn)、企業(yè)虧損等原因，約96.5億元基金存在損失風(fēng)險。寧夏審計報告稱，6.5億元產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投向產(chǎn)能過剩、資金風(fēng)險突出的企業(yè)，其中6.4億元基金存在損失風(fēng)險。

　　而要解決上述問題，顯然需要破解政府性基金中政府和市場邊界不清的問題。

　　胡波建議，進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界，在堅持政府引導(dǎo)的同時，堅持政府投資基金專業(yè)化管理、市場化運(yùn)作。一方面，要防止政府部門對基金項目層面投資決策施加不恰當(dāng)?shù)男姓�干預(yù)；另一方面，要提高對基金管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化、市場化、規(guī)范化要求，建立合理的激勵約束機(jī)制，通過績效獎勵、跟投等機(jī)制，做到投資管理團(tuán)隊與基金利益更趨一致化。

　　而要提高政府投資基金管理水平，專業(yè)化人才是關(guān)鍵。

　　羅志恒認(rèn)為，在政府投資基金管理方面，政府短期加強(qiáng)與專業(yè)基金公司的合作，引入市場經(jīng)驗提高基金使用效率；長期優(yōu)化人才選用、人才管理機(jī)制，提升基金對專業(yè)人才的吸引力。

　　對于政府投資基金可能出現(xiàn)的損失，也需理性看待。

　　羅志恒認(rèn)為，要落實容錯機(jī)制，對于政府投資基金投資過程中出現(xiàn)的過失，只要沒有以權(quán)謀私、符合程序規(guī)定，免于行政追責(zé)和效能問責(zé)，充分發(fā)揮基金管理人的主觀能動性。

　　他建議，為了讓基金管理人敢于按照真實的意愿進(jìn)行投資，投資基金必須完善容錯機(jī)制。一方面，對已盡職履行的投資決策因不可抗力、政策變動等因素造成的投資損失，不追究受托管理機(jī)構(gòu)責(zé)任。另一方面，按照投資基金投資規(guī)律和市場化原則進(jìn)行綜合績效評價，不對單只子基金或單個項目的盈虧進(jìn)行考核。

　　羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前市場上問題基金、僵尸基金較多，加重地方財政負(fù)擔(dān)，必須完善退出配套政策，不能只“立”不“破”，對投資目的不能達(dá)成和已經(jīng)完全達(dá)成，在充分論證后可有序退出市場。發(fā)展多層次退出渠道，加快新三板、科創(chuàng)板市場培育，規(guī)范地方股權(quán)交易市場環(huán)境。

　　另外，一些政府投資基金績效評價制度缺失。比如天津?qū)徲媹蟾娣Q，自2015年天津市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和天津市天使投資引導(dǎo)基金成立后，相關(guān)部門直至2022年6月首次開展財政績效評價。

　　胡波建議，按照“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、分階段有評價、評價結(jié)果有運(yùn)用”的要求，建立并完善政府投資基金及子基金績效管理制度，將績效評價結(jié)果與管理費提取、業(yè)績報酬分配、政府出資讓利等進(jìn)行掛鉤。